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八府巡按”的前世今生

时间:2014/12/25 11:16:00  来源:   作者:   点击:
八府巡按”的前世今生
 
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稿件来源: 法制日报 发布时间:2014-11-14 15:47:44

□刘峰

党的十八大以来,中央巡视组密集出巡,查办力度空前,大老虎纷纷落网,捷报频传。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”这些变化让人们情不自禁地想到一个耳熟能详的词——“八府巡按”。在传统戏曲中,威风霸气、为民做主、惩奸除恶的“八府巡按”究竟是一个什么官呢?它的本来面目是怎样的?今天,我们就来梳理一下“八府巡按”的前世今生,“八府巡按”和它所代表的中国古代巡视制度传承几千年,了解它的来龙去脉,古为今鉴,不无借鉴和启迪。

所谓巡视,在历史上有三种类型:一是天子巡视,以最高统治者为主体,舜建立的“五载一巡狩”(《尚书·尧典》)制度就是最早的天子巡视,以此来考察各地的诸侯为政得失;二是中央政府对地方的巡视,“八府巡按”代表的就是这种纵向的巡视制度;三是地方政府对所辖区域的巡视,例如州郡地方长官或者地方的监察官员对所属区域的巡视。

历史上,为了统一政令,监督、考核地方官吏,了解为政得失和社情民意,中央政府对于地方的巡视是必然的,很早就有了。例如,夏商周时名为“方伯”的官员,其职责就是监察各地的诸侯;在甲骨文中,出现过“东吏”、“西吏”的记载,根据专家考证,这些官员的职责之一,就是代表中央巡视地方。

战国时期,国君、国相“巡行”地方,郡守“巡县”,这种纵横交错的监察制度被统一后的秦帝国继承,并在汉代得到进一步的完善。雄才大略的汉武帝分全国为十三部,每部设刺史一人,刺史“乘传周流”,也就是坐着驿站提供的马车巡视所辖区域内的郡国,称之为“行部”。通常,刺史在每年的八月出巡,年底回到长安汇报工作。刺史权力很大,但级别不高,只有六百石,而郡守的级别是二千石,这是我国古代监察巡视制度的一个特点,即“以卑督尊”,地位低,不受利益关系的制约,锐意进取,能更好地履行监察职责,扮演好帝王耳目的角色。

正是因为刺史大权在握,时间一长,其地位逐渐巩固,最后演变成了一级地方政权。汉成帝的时候,改刺史为州牧,级别为二千石。刺史正式由监察官变成了地方长官。

汉王朝土崩瓦解之后,在魏晋南北朝长达几百年的乱世中,割据政权继续延续着中央对地方的巡视。例如晋武帝曾多次派遣官员巡察地方州郡;孝文帝将北魏的疆域划分为东西两道,由“东西二道大使”分别负责巡视。隋统一天下后,设立司隶台,作为中央监察地方的机构,长官为司隶大夫,副职为别驾,负责对东西二都的监察;下属刺史十四人,负责巡视全国其他地方,每名刺史各有副职从事一人。巡视的时间是每年二月到十月。

唐代,分天下为十道,中央对地方的巡视监察工作由御史察院负责。唐中宗时,建立了中央对地方的例行巡视制度——十道巡按制度,从御史台和内外五品以上官员中遴选二十人担任巡按使,每位巡按使配备两名以上的助手,负责巡视地方。这就是“八府巡按”最早的原型。

到了明代,“八府巡按”再次登上了历史舞台。明成祖时,在十三省行政区的基础上建立了十三道监察区,设监察御史一百一十人,由监察御史中选拔巡按御史。首先由都察院推荐两名监察御史作为候选人,再由皇帝从中钦定一人作为巡按御史。监察御史平时归属都察院,但在行使巡按御史职权时,不受都察院指挥,而是直接向皇帝汇报。巡按御史的权力非常大,“大事奏裁,小事立断”。如果地方上发生重大事件,朝廷会派遣级别更高的监察官员都御使出巡,巡视的同时还会兼管地方的军政事务。兼管民政的称为“巡抚”,兼管军务的称为“提督”,总揽军政事务的称为“总督”。

清代,顺治年间继续沿用明代的巡按制度。但当时出任巡按御史的主要是汉人,而巡视对象则是担任地方官员的满蒙贵族。因此,巡按制度的存废成为了满蒙之争的焦点之一。结果导致顺治之后,巡按制度退出了历史舞台。

以“八府巡按”为代表的巡视制度在中国历史上延续了几千年,形成了较为健全的制度,有些经验至今不乏借鉴意义。除了汉代的《六条问事》,隋唐有《巡察六条》,明代的巡视规定更为细致健全,包括《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》等巡视法规。其中规定:巡按不得泄露国家机密,不得私自越界、擅离职守,不得铺张浪费,不得携带眷属,不得私会地方官员。巡视期间的伙食标准、交通工具都有明确的规定。而且,监察官员一旦贪赃枉法,包括索贿受贿、借贷财物、接受馈赠、不公平买卖等,要比普通官员罪加二等。

但是,尽管法律上有严密的约束,监察官员滥用权力、为非作歹、贪赃枉法的事情还是出现过。例如唐代有个叫严升期的御史,嗜好吃牛肉,而且贪财,他所到之处,地方官员忙着杀牛,有问题的人只要向他行贿,就可以轻松过关。人送外号“金牛御史”。清代嘉庆年间,御史广兴出巡山东,作威作福,贪赃枉法,而和他一同前往的左都御史周延栋竟然视而不见,当地流行民谣:“周全天下事,广聚世间财。”

“八府巡按”大权在握,在缺乏有力监督的情况下,可能就会滥用权力。如何防范巡视制度和监察官员出现问题,是古今都需要思考的课题。